"Non, l’Europe n’impose pas seule les taux de TVA en France !". C'est par ces quelques mots que la Commission européenne a éteint un début de polémique autour de la hausse des factures de gaz et d’électricité des Français.

Depuis le 1er août, le gouvernement a relevé la TVA sur les abonnements énergétiques de 5,5 % à 20 %. Cette mesure, prévue par la loi de finances 2025, a été prise pour se mettre en conformité avec le droit européen, qui impose des taux de TVA uniformes pour un même service. Certains pays ont ainsi choisi d'harmoniser à des taux plus bas, comme la Belgique (6 %) ou l'Italie (10 %).

Concrètement, cette nouvelle taxation ne s’applique que sur le prix de l’abonnement, toujours fixe quelle que soit la consommation. La baisse de deux autres taxes sur la consommation devrait contrebalancer cette hausse. Si les usagers craignent une hausse des prix, certains y voient surtout une mesure imposée par Bruxelles.

La Commission européenne se défend

En matière de politique fiscale, les États membres de l’Union européenne conservent, de manière générale, une grande partie de leur compétence. Concernant la TVA en revanche, l’UE dispose d’une compétence plus étendue. L'objectif : assurer le bon fonctionnement du marché intérieur, ce dernier relevant de la compétence partagée de l’Union avec les États membres.

L’UE a mis en place en 2006 une directive afin d’éviter des taux de TVA trop différents entre les États. Ce texte fixe un seuil minimal du taux normal, en deçà duquel les États ne peuvent pas descendre. Celui-ci est fixé à 15 %. En revanche, l’Union ne fixe aucun plafond en la matière : chaque pays est libre de le fixer au-dessus du seuil minimal de 15 %.

Ainsi, "le taux normal de TVA le plus bas dans l’Union aujourd’hui est celui fixé à 17 % par le Luxembourg et le plus haut est celui fixé à 27 % par la Hongrie", indique l'exécutif européen dans son communiqué, rappelant expressément que "l’Europe n’impose pas seule les taux de TVA en France" comme aux autres.

Un taux réduit à 5 %

Les Vingt-Sept peuvent aussi choisir d'appliquer des taux réduits sur certains biens et services, selon l’article 98 de la même directive, jusqu'à 5 % au minimum. La liste concernée couvre notamment des "produits alimentaires, des produits de protection hygiénique féminine, des livres, de la construction de logements sociaux, [ainsi] que la fourniture d’électricité et de gaz".

La France, elle, "a fixé deux taux réduits : un a 10 % et un autre à 5,5 %", écrit la Commission. À titre d'exemple, le taux réduit à 10 % s'applique aux droits d’entrée dans les cinémas, aux fêtes foraines ou encore à la location meublée, tandis que celui de 5,5 % vise les denrées alimentaires ou les services aux personnes handicapées. Certains pays bénéficient aussi de dérogations spéciales : s’ils avaient au 1er janvier 1991 des taux inférieurs à 5 % sur certains produits, ils ont pu les garder et les maintenir à ce taux-là. En France, le taux de TVA est ainsi "super-réduit" à 2,1 % pour les médicaments remboursables, les journaux, ou encore les billets de théâtre.  

Cependant, jusqu’au 1er août 2025, la France appliquait une double taxation non conforme au droit européen : la TVA sur l’abonnement énergétique, qui correspond à la part fixe de la facture liée à l’accès au réseau, était à 5,5 %, alors que la TVA sur la consommation, la part variable basée sur l’énergie utilisée, était à 20 %. Cette différence de taux pour un même type de service était contraire aux règles européennes. Dans un arrêt du 18 janvier 2018, la Cour de justice de l'Union européenne a affirmé qu’une prestation unique composée d’un élément principal et d’un élément accessoire doit être taxée au même taux de TVA. 

Face à cette situation, la France aurait donc pu choisir d’harmoniser ses taux en réduisant la TVA sur la consommation d’énergie. Au lieu de cela, elle a opté pour aligner tous les taux à 20%. Pour limiter l'impact de cette hausse sur la facture finale des consommateurs, deux autres taxes ont été diminuées : l’accise, taxe sur la consommation, est passée de 33,70 €/MWh à 29,98 €/MWh, et le tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE) a également été réduit légèrement.

En définitive, l’Union européenne n’a pas contraint Paris à augmenter la TVA sur les abonnements de gaz et d’électricité à 20 %. Elle a seulement exigé une harmonisation des taux.

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Chaque année, la France comme les autres États membres doivent présenter à la Commission européenne leurs prévisions budgétaires ainsi que les réformes, notamment économiques, envisagées au niveau national.

Est-ce à dire que l'Union européenne dicte aux États ce qu'ils doivent faire en matière économique et budgétaire ?

Des plafonds fixés par les traités

Conformément aux traités européens, le déficit public d'un État de l'Union européenne ne doit pas dépasser 3 % de son produit intérieur brut (PIB). La dette publique, elle, est plafonnée à 60 % du PIB.

Ces obligations, mentionnées pour la première fois dans le traité de Maastricht de 1992, ont été précisées par le Pacte de stabilité et de croissance adopté en 1997 (lors de la signature du traité d'Amsterdam). Elles visent à maintenir la stabilité des finances publiques et la bonne santé économique des États de l'Union européenne, notamment ceux de la zone euro. Et s'assurent qu'aucun dérapage économique de l'un d'eux ne menace ses voisins.

Ces règles budgétaires sont aujourd'hui détaillées dans l'article 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) et le protocole n°12 annexé aux traités. La nouvelle version du Pacte de stabilité et de croissance, adoptée en 2024, ne modifie pas ces deux plafonds.

Des sanctions prévues pour les contrevenants…

En principe, si la dette ou le déficit d'un État excède ces plafonds, une "procédure de déficit excessif" (PDE) peut être lancée par le Conseil des ministres des Finances de l'UE (Ecofin), sur la base des recommandations formulées par la Commission. La France est soumise à une telle procédure depuis le 26 juillet 2024, ainsi que l'Italie, la Hongrie, la Pologne, Malte, la Slovaquie et la Belgique. Une procédure mise "en suspens" en juin 2025 pour la plupart, à l'exception de la Belgique. La Roumanie, elle, est concernée depuis 2020. L'Autriche depuis le 8 juillet 2025.

Le pays qui fait l'objet d'un avertissement doit alors mettre en œuvre un certain nombre de mesures pour rétablir l'équilibre entre ses recettes et ses dépenses. À défaut, et au bout d'un certain nombre d'étapes intermédiaires, le pays encourait jusqu'en 2020 des sanctions allant de 0,2 à 0,5 % de son PIB (s'il fait partie de la zone euro). Depuis la réforme du Pacte de stabilité et de croissance en 2024, ces amendes s’élèvent désormais à 0,05 % du PIB et s’accumulent tous les six mois, jusqu’à ce que l’État prenne des mesures efficaces pour résorber son déficit et sa dette.

Les pays non membres de la zone euro ne sont pas soumis à ces sanctions. Une telle situation les rend toutefois inéligibles pour adopter la monnaie unique. Et comme pour les autres États, le déclenchement d'une procédure pour déficit excessif reste une très mauvaise publicité, notamment auprès des marchés financiers. De quoi les inciter à rétablir leurs comptes publics.

…mais jamais appliquées…

En 2018 par exemple, la moitié des pays de l'UE avait une dette publique supérieure au plafond des 60 %… sans grandes conséquences à Bruxelles.

Si un certain nombre de procédures ont été ouvertes au motif de déficits trop importants, aucun État membre n'a jamais été sanctionné pour avoir dépassé son plafond de déficit ou de dette. En 2011, 24 États membres faisaient l'objet d'une procédure. La France, qui a enregistré entre 2007 et 2017 des déficits systématiquement supérieurs à 3 % de son PIB, a ainsi fait l'objet d'une procédure de déficit excessif pendant une décennie… sans jamais payer d'amende. Elle est sortie de ce processus en 2018, avant d'y retourner en 2024.

Entretemps, la pandémie de Covid-19 et l'invasion russe de l'Ukraine sont passées par là. Au-delà de leurs conséquences tragiques, ces deux bouleversements ont considérablement accru le déficit et la dette des États membres. En 2020, la Commission européenne a décidé d'activer une clause dérogatoire prévue par les traités pour suspendre temporairement l’application des règles budgétaires. Après avoir été prolongée à trois reprises, cette clause a pris fin le 1er janvier 2024.

…et aujourd'hui révisées

L'Union européenne a également travaillé sur une réforme des règles de stabilité. Puisque celles-ci n'ont jamais été appliquées et sont plutôt jugées inefficaces, voire économiquement contre-productives, de nouvelles dispositions sont entrées en vigueur en 2024. Le nouveau Pacte de stabilité et de croissance maintient les plafonds de dette (60 % du PIB) et de déficit publics (3 % du PIB), mais les États ont désormais des périodes de 4 à 7 ans pour les atteindre et des plans de réformes plus adaptés à leur situation particulière. Les sanctions, moins lourdes, peuvent en revanche être appliquées plus efficacement qu’auparavant.

Chaque année entre l'automne et le début de l'été (d'où le nom simplifié de "Semestre européen"), les gouvernements de l'Union européenne débattent de leurs projets économiques nationaux avec la Commission européenne et le Conseil de l'Union européenne. En septembre 2024 notamment, ils devaient soumettre à la Commission un plan national présentant leurs objectifs de dépenses à moyen terme et la manière dont les investissements et les réformes seront entrepris.

Une attention particulière doit être portée aux transitions climatique et numérique ainsi qu’à la sécurité énergétique et la défense, qualifiés de domaines prioritaires de l’UE. Chaque État s’engage ainsi à ce que ses budgets annuels respectent son plan durant quatre ou cinq ans (selon la durée de la législature au niveau national). Après avoir publié ses recommandations par pays chaque année au mois de juin, la Commission évalue les plans nationaux avant que le Conseil ne les approuve.

Quelle flexibilité ?

Les recommandations de la Commission européenne ne sont pas en tant que telles juridiquement contraignantes : un État qui ne les respecterait pas ne risque pas de se retrouver devant la Cour de justice de l'Union européenne pour infraction au droit de l'Union, comme dans le cas d'une directive mal appliquée, par exemple. Toutefois, un État qui "persiste à ne pas donner suite [à ces] recommandations" (art. 126 TFUE) s'expose plus ouvertement aux amendes prévues par le Pacte de stabilité et de croissance.

Surtout, les États placés sous procédure de déficit excessif doivent réduire leur dette d’environ 1 % par an si elle dépasse 90 % du PIB, et d’environ 0,5 % par an si elle se situe entre 60 % et 90 % du PIB. Ils ne sont pas contraints de la ramener à moins de 60 % du PIB d’ici la fin de la période du plan, mais leur dette doit suivre une “trajectoire descendante plausible”. Si le déficit public d’un pays dépasse 3 % du PIB, il doit être réduit pendant les périodes de croissance afin d’atteindre un niveau de 1,5 % du PIB, créant ainsi une réserve de dépenses pour faire face à des conditions économiques difficiles. Et un État sous procédure de déficit excessif qui ne respecte pas ses obligations peut être soumis aux sanctions prévues.

Alors, Bruxelles impose-t-elle ses exigences budgétaires aux États de l’Union européenne ? En bref, les traités européens fixent depuis 1992 des plafonds de déficit public (3 % du PIB) et de dette publique (60 % du PIB). Les États qui outrepassent ces limites risquent certes des amendes en principe, mais les procédures n’ont jusqu'à maintenant abouti à aucune sanction. Les règles budgétaires ont depuis été réformées.

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Les Européens sont-ils sevrés des énergies fossiles russes ? Sur le papier, les chiffres sont assez clairs. Début 2022, "une unité sur cinq de l'énergie consommée dans l'Union européenne provenait des combustibles fossiles russes. Aujourd'hui, c'est une sur vingt", se félicitait mi-février 2024 la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen.

Avant la guerre, l'UE dépendait pour 45 % des importations de gaz naturel venu de Russie. Cette part est descendue à 15 % en 2023 avant d'enregistrer un rebond l'an passé, pour atteindre 19 % des achats totaux de gaz de l'Union. Les Européens ont également arrêté d'acheter du charbon russe et ont drastiquement réduit leurs importations de pétrole russe. En août 2021, l'UE achetait 14,9 millions de tonnes de pétrole à la Russie, un chiffre qui s'est effondré à 1,7 million au même mois de 2023. Ce chiffre a atteint 13 millions de tonnes en 2024, soit 3 % de la consommation européenne (contre 27 % avant la guerre).

Face à l'attitude de Moscou en Ukraine et aux incertitudes sur l'approvisionnement, la Commission européenne a publié en mai 2022 le plan REPowerEU, avec l'objectif de se passer des énergies fossiles en provenance de Russie d'ici à 2027.

Trois actions structurent cette stratégie, qui approfondit par ailleurs certains aspects du Pacte vert européen : diversifier l’approvisionnement, économiser de l’énergie et parier sur les énergies renouvelables.

C’est dans ce contexte que le commissaire européen à l’énergie, Dan Jørgensen, a dévoilé au Parlement européen à Strasbourg une nouvelle feuille de route pour “débarrasser” l’UE de sa dépendance historique à l’égard du gaz russe, mercredi 6 mai 2025. Un projet de règlement a été présenté le 17 juin, afin d'interdire toute importation de gaz russe. "Cela augmentera notre indépendance énergétique tout en réduisant les revenus que Poutine utilise pour financer sa guerre", a déclaré Dan Jørgensen.

Concrètement, la Commission revendique une approche "progressive", en visant d’abord les contrats à court terme. Cet arrêt graduel des importations de gaz russe se ferait selon un calendrier précis :

• À partir du 1er janvier 2026, il sera interdit de conclure tout nouveau contrat d’importation de gaz en provenance de Russie ;
• Les contrats à court terme déjà existants devront prendre fin au plus tard le 17 juin 2026. Une exception est prévue pour certains pays enclavés, qui pourront continuer à importer du gaz par gazoduc dans le cadre de contrats à long terme jusqu’à la fin de 2027 ;
• Tous les contrats à long terme devront cesser au plus tard fin 2027.

En parallèle, les États membres devront mettre en place des plans de diversification énergétique, avec des étapes concrètes pour sortir progressivement du gaz et du pétrole russes. Ces plans seront soumis à la Commission européenne et devront démontrer comment chaque pays entend atteindre cet objectif dans les délais impartis. Le règlement proposé doit désormais être adopté au Parlement européen et au Conseil de l'Union européenne.

Fermeture des robinets, approvisionnement diversifié

Face à la guerre en Ukraine et aux tensions géopolitiques, l’Union européenne s’est tournée vers d’autres pays afin de diversifier son approvisionnement. L'Europe a massivement acheté du gaz naturel liquéfié (GNL) américain, transporté par bateau. Entre 2021 et 2022, les importations de GNL en provenance des États-Unis ont plus que doublé. Et au troisième trimestre 2023, la Russie n'était que le quatrième fournisseur des Européens en gaz, derrière les États-Unis (23 %), l'Algérie (19 %) et la Norvège (18 %). La Russie devrait représenter seulement 13 % des importations de gaz de l'UE en 2025, alors que Kiev a mis fin à l’acheminement de ce mélange d'hydrocarbures russe via l’Ukraine. "Il est temps pour l’Europe de rompre complètement ses liens énergétiques [avec la Russie]", a martelé la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen. "Nous le devons à nos citoyens, à nos entreprises et à nos courageux amis ukrainiens".

Sur ce point, le texte présenté le 17 juin par la Commission interdit notamment les contrats à long terme entre opérateurs russes et terminaux GNL de l’UE, afin de libérer ces capacités pour d’autres fournisseurs et renforcer l’autonomie énergétique. Un système renforcé de surveillance exigera des entreprises qu’elles transmettent à la Commission les données sur leurs contrats avec la Russie, tandis que les importateurs devront prouver l’origine du gaz à son entrée dans l’UE. La stratégie sera suivie par la Commission et l’Agence européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (ACER), avec possibilité de mesures d’urgence en cas de menace sur l’approvisionnement.

Si les Européens ont décidé de se coordonner pour moins acheter de gaz russe puis s'en sevrer complètement, la baisse du transit est, au départ, une décision de Moscou. Déjà fin 2021 puis au début de la guerre en Ukraine, le Kremlin avait coupé les robinets vers l'ouest afin de faire pression sur les Européens. "Les Russes ont pris la décision d'interrompre le trafic via le gazoduc Yamal, entre la Pologne et la Biélorussie", rappelle Céline Bayou, chercheuse associée au centre de recherches Europe-Eurasie de l'INALCO. Fin septembre 2022, les pipelines de Nord Stream ont par ailleurs fait l'objet d'un sabotage, dont les auteurs restent à ce jour inconnus.

Pour le pétrole, l'UE a principalement regardé du côté des États-Unis, de la Norvège et de l’Arabie saoudite. Elle a même trouvé des partenaires moins traditionnels en la matière, à l’image du Brésil. Selon une étude de l’ONG Transport et Environnement, le pétrole russe importé en France a par exemple diminué de 22 % entre 2021 et 2022. À l’inverse, l’Hexagone s'est tourné vers l'Angola (+570 %), le Koweït (+150 %), ou encore les États-Unis (+28 %). D'après les informations de l'Insee et du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires, la part du pétrole brut russe importé en France était nulle en 2023.

En plus de diversifier leur approvisionnement, les Européens ont réalisé d'importantes économies d'énergie. Entre 2022 et 2023, la demande en gaz naturel a chuté de 10 % en Italie et de 11,7 % en France. De façon générale, "on observe une baisse de 8 % de la consommation de gaz entre 2022 et 2023, et même jusqu'à 20 % si l'on compare à la moyenne des années 2017 et 2021", note Phuc-Vinh Nguyen, chercheur à l'institut Jacques Delors. Cette diminution est liée à la hausse des prix, à une politique active des États membres de l'UE pour économiser de l'énergie, "mais aussi à une destruction de la demande industrielle", souligne l'expert. Une situation dont il est difficile de savoir si elle est structurelle ou conjoncturelle, selon lui.

Enfin, les énergies renouvelables ont aussi contribué à ce que les Européens consomment moins de gaz. La part de ces énergies vertes dans le mix électrique européen a atteint 44 % en 2023, pour la première fois au-dessus de la barre des 40 %. De quoi faire dire à Ursula von der Leyen, le 13 février 2024, que "la tentative de Vladimir Poutine de faire chanter notre Union a totalement échoué […] Au contraire, il a vraiment poussé la transition verte". Cette part augmenté l'année suivante, pour atteindre 47 % selon un rapport du groupe de réflexion Ember rendu public le 23 janvier 2025.

L'Europe achète toujours à la Russie

Les Européens continuent toutefois d'importer de l'énergie russe, même si les quantités sont moindres. Depuis le début de la guerre en Ukraine, l’UE a versé davantage d’argent à la Russie pour ses importations d’énergies fossiles qu’elle n’en a accordé à Kiev sous forme d’aide, selon Dan Jørgensen. Le Commissaire estime le montant global des achats de gaz russe à près de 200 milliards d’euros - soit, "l’équivalent de 2 400 avions de chasse F-35" - contre 135 milliards d’euros d’aide européenne à l’Ukraine.

Depuis le 1er janvier 2025, le transit de gaz russe via le territoire ukrainien n'est plus possible. Après "une hausse notable de 36 %" des importations de GNL provenant de Russie par bateau, selon le centre pour la recherche sur l'énergie et la propreté de l'air (CREA), l'UE a importé 18 milliards de mètres cubes de gaz russe via des méthaniers en 2023, principalement par le biais d'accords à long terme signés avant le début de la guerre. Un chiffre tiré du rapport de l'Agence de coopération des régulateurs de l'énergie (ACER), publié fin avril 2024. Les Vingt-Sept ont encore importé 52 milliards de mètres cubes de gaz russe en 2024 (les deux tiers par gazoduc et un tiers en GNL).

Par ailleurs, si les Européens se sont notamment tournés vers l'Azerbaïdjan pour leur approvisionnement, une partie du gaz que l’UE fait venir depuis ce pays du Caucase provient de Russie. "On ne lui achète pas directement, mais la molécule est quand même russe", résume Céline Bayou.

En ce qui concerne le pétrole, les Vingt-Sept ont imposé des restrictions sur les importations de Russie. Mais ce n’est pas le cas de tous les pays, à l'image de l'Inde ou la Turquie. Aux confins de la Syrie et de la mer Méditerranée, le terminal turc de Dörtyol envoie par exemple à ses voisins européens du diesel ou du kérosène issus du pétrole russe. "En 2023, environ 85 % du pétrole expédié depuis Dörtyol était destiné à l'Europe, principalement à la Grèce, à la Belgique et aux Pays-Bas, contre 53 % en 2022", écrit le Financial Times. De son côté, l’Inde aussi a augmenté ses importations venues de Russie. Le pétrole y est raffiné avant d’être expédié vers l’Europe, qui a vu bondir de 115 % le nombre de barils indiens entre 2022 et 2023.

L'Europe toujours dépendante aux énergies fossiles

Tous les pays européens n'ont pas le même niveau de dépendance à la Russie. Au moment où l'UE décidait d'interdire l'importation de pétrole russe, la Bulgarie et la Croatie ont par exemple bénéficié de dérogations temporaires. Les pays baltes ou la Finlande étaient quant à eux largement irrigués par le gaz de leur grand voisin, ce qui n'est plus le cas aujourd'hui. La France, elle, est en première ligne. Selon l'Institut pour l'économie de l'énergie et l'analyse financière (IEEFA), l'Hexagone a augmenté de 81 % ses importations de GNL russe entre 2023 et 2024, et versé 2,68 milliards d’euros à la Russie.

Aujourd'hui, dix États membres continuent d'acheter du GNL russe. À commencer par la Hongrie et la Slovaquie, connues pour leur inclinaison prorusse, ou encore la Grèce. Mais aussi l’Espagne, la France et la Belgique, dont les ports réceptionnent ce GNL avant que des usines le regazéifient et qu'il soit réinjecté dans le réseau européen.

Pour se déplacer, se chauffer ou produire de l’électricité, les Européens restent dépendants des énergies fossiles, bien que leur part dans la production d'électricité ait diminué. Selon le dernier rapport publié par l'Agence internationale de l'énergie (AIE) fin mars, la part des fossiles dans la production d'électricité dans l'UE a atteint 29 % en 2024 contre 39 % en 2019, preuve d'une prise de conscience et de nombreux efforts.

La consommation de gaz naturel, elle, a augmenté d’environ 1 % dans l’Union européenne en 2024, tirée par une reprise dans l’industrie et stimulée par des prix plus faibles. Mais la tendance reste bien différente de celle constatée au niveau mondial, où la consommation de gaz a le plus progressé avec une hausse de 115 milliards de mètres cubes (+ 2,7 %).

"L'UE a réussi à retrouver les ressorts pour faire face à la baisse de l'offre en gaz russe, de manière très rapide. Il s'agit désormais de pérenniser ces politiques", insiste Phuc-Vinh Nguyen. Et le chercheur de citer plusieurs leviers, dont les énergies renouvelables, l'amélioration de l'efficacité énergétique et la sobriété.

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