Le 26 janvier, la police de Winnipeg a expulsé les organisateurs de la Thunderbird House, un centre communautaire autochtone qu'ils occupaient depuis un an pour dénoncer son conseil d'administration. Selon… Source

La Terre s'essouffle. Les baleines s'essoufflent. Les gens qui œuvrent pour les protéger pourraient, eux aussi, s'essouffler. Il y a de quoi s'épuiser, en effet, devant l'inaction des gouvernements et la paresse délétère de nos contemporains. Mais les défenseurs de l'environnement résistent. (…)

Malgré l'image négative des HLM[1] véhiculée par les médias, principalement en raison de la vétusté de certains immeubles, un sondage réalisé en 2024 pour le compte de la Société d'habitation du Québec (SHQ) auprès de 4 449 locataires indiquait un taux global de satisfaction de 73 % à l'égard de leurs conditions de logement[2].

Ce portrait ira en s'améliorant d'ici 2028 puisqu'une grande opération de remise en état du parc des HLM est en cours, principalement grâce à des investissements de 2,2 milliards de dollars ($) à partir de l'Entente Canada-Québec sur le logement, signée en 2020[3].

Le parc de logements publics HLM est constitué de 74 000 logements répartis dans 660 municipalités sur l'ensemble du Québec, incluant le territoire du Nunavik. Ce parc constitue 56 % du nombre total de logements sociaux[4] au Québec. Le patrimoine collectif, évalué à plus de 15 milliards $, comprend plus de 2 800 ensembles immobiliers. Il comporte quatre volets :

Ces habitations permettent à des ménages à faible revenu[5] de bénéficier d'un logement dont le loyer équivaut à 25 % de leur revenu, plus certains frais. Elles sont financées dans le cadre d'ententes conclues en 1971, 1979 et 1986 entre la SHQ et la Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL). Au Québec, la majorité de ces immeubles est administrée par un réseau de 108 offices d'habitation, des sociétés paramunicipales qui sont gérées par des élu·e·s municipaux, des représentantes et représentants socioéconomiques et des représentantes et représentants élus par les locataires.

En plus d'offrir un loyer que les locataires sont capables de payer, l'attribution des HLM se fait sans discrimination grâce à une réglementation stricte et à la présence obligatoire des comités de sélection. Il n'est donc pas étonnant que plus de 30 000 ménages soient dûment inscrits sur les listes d'attente des offices d'habitation à travers le Québec.

Ainsi, le HLM constitue une formule méconnue, voire mal aimée, mais qui a fait ses preuves, notamment en démocratisant l'accès au logement et sa gouvernance, et qui dans le contexte actuel de crise, mériterait d'être revalorisée plutôt que sous-financée.

À la fin de l'exercice financier 2023-2024, le déficit d'exploitation des HLM se chiffrait à 527,9 millions $. Le déficit d'exploitation est la partie du budget nécessaire pour opérer et entretenir les HLM qui n'est pas couverte par les revenus de location. Cette facture était assumée à 50 % par la SCHL, 40 % par la SHQ et 10 % par les municipalités. La SHQ évalue que le coût moyen du déficit d'exploitation pour un logement HLM est de 8 035 $ par année[6].

Afin d'évaluer le rapport coûts-bénéfices de son principal programme, la SHQ a confié à la firme AECOM le soin de produire une étude sur les impacts sociaux des HLM[7]. Cette étude a mis en évidence les impacts positifs suivants :

Plus récemment, en 2023, le Regroupement des offices d'habitation du Québec (ROHQ) a commandé à AVISEO Conseil une nouvelle évaluation des impacts économiques et sociaux des investissements en logements sociaux[8]. Celle-ci arrive sensiblement aux mêmes conclusions que l'étude précédente. Elle affirme que vivre en HLM réduit les risques d'insécurité alimentaire, diminue la prévalence du diabète et du stress et favorise une meilleure santé globale. Les chercheurs concluent également que l'existence des logements sociaux a contribué à réduire de 1,5 % à 7,6 % le taux de criminalité. Ainsi, les HLM ne sont certainement pas parfaits mais ils ont des retombées positives importantes, surtout quand on y maintient une certaine mixité.

Finalement, les études indiquent que la contribution financière de la SHQ est largement compensée par les économies réalisées en santé et en matière de réduction de la criminalité.

Au moment où le gouvernement libéral de Mark Carney propose de relancer la construction de 500 000 logements par année au Canada en invoquant les années d'après-guerre dans ses publicités électorales, il est intéressant de faire un bref retour en arrière.

Le Programme de logement sans but lucratif public, communément appelé « programme HLM public » a pris naissance en 1949 sous le gouvernement de Louis Saint-Laurent. Essentiellement, il s'agissait pour le gouvernement fédéral de fournir rapidement des logements au 1,1 million de soldats canadiens démobilisés.

Programme longtemps considéré comme une intrusion dans le champ de compétence des provinces par le premier ministre québécois Maurice Duplessis, il aura fallu attendre jusqu'en 1967 pour voir naitre un premier projet, les Îlots Saint-Martin, à Montréal. Au Québec, le programme de HLM public a été mis sur pied au même moment que la création de la Société d'habitation du Québec pour donner suite à des modifications apportées à la Loi nationale sur l'habitation par le fédéral permettant aux provinces de conserver la propriété des logements publics.

Entre 1970 et 1994, la réalisation des HLM se chiffrait au minimum à 2 500 logements par année sous les gouvernements Bourassa et Lévesque. Toutefois, quand les municipalités ont utilisé le programme HLM pour compenser les démolitions liées à la rénovation urbaine, la construction a explosé jusqu'à 5 000 logements par année. On a vu cette augmentation à Montréal sous le maire Jean Drapeau entre 1970 et 1978 et à Québec sous le maire Gilles Lamontagne entre 1969 et 1977. Cet engouement pour ces réalisations présentées comme progressistes visait souvent des objectifs moins nobles.

On se souviendra des démolitions de logements occasionnées par le passage de l'autoroute 40 à Trois-Rivières, la construction de l'immeuble de Radio-Canada dans le Faubourg à m'lasse à Montréal et la Place du Portage sur l'île de Hull. On peut aussi penser aux 18 villages de la Gaspésie fermés lors des « opérations relocalisation ». Dans chaque cas, afin d'éviter les protestations, on a invité toutes les personnes déplacées à venir vivre dans des HLM tout neufs à un loyer très bas. C'est donc la réponse aux besoins de ces populations qui a donné naissance aux logements publics qui garantissaient un droit au logement pour tous et toutes[9].

Dans les années 1980, les politiques sociales se durcissant, le gouvernement du Québec décide de réserver l'accès aux HLM aux populations les plus démunies. Par des modifications aux règlements sur la fixation des loyers et sur les règles d'attribution des logements, on a progressivement chassé les ménages travailleurs, si bien que de 1978 à 1989, la proportion de locataires déclarant un revenu de travail est passée de 20 % à 7 %.

Pour planter un clou supplémentaire dans le concept du logement social accessible à tous et toutes, le gouvernement conservateur de Brian Mulroney a annoncé en 1993 que le fédéral se retirait unilatéralement de la construction de nouveaux HLM. Il fermait ainsi ses programmes et renvoyait la responsabilité aux gouvernements provinciaux. La pénurie de logement social au pays venait de commencer.

À la création de la SHQ en 1967, les législateurs ne prévoyaient pas accorder une place « aux bénéficiaires » dans la gouvernance et dans la gestion du logement public. Les pressions des locataires pour exercer un contrôle sur leurs conditions d'habitation ont, malgré tout, jalonné l'histoire des HLM au Québec. Ces actions locales, multiples et diversifiées, ont culminé en 1993 par la création de la Fédération des locataires d'habitations à loyer modique du Québec (FLHLMQ).

Le thème du premier congrès de la FLHLMQ, tenu en 1995, Une plus grande place pour les locataires, reflétait particulièrement bien l'esprit de l'époque. Les locataires rapportaient que certains administrateurs de HLM, heureusement pas tous, agissaient comme si les locataires étaient « des moins que rien ». La gestion était au mieux paternaliste, au pire très autoritaire. Les locataires de HLM revendiquaient alors leur place comme citoyens et citoyennes à part entière, capables d'assumer des responsabilités dans leur milieu de vie.

La Fédération a obtenu sa première victoire en avril 1998, après avoir déposé une pétition de 30 000 noms pour obtenir la reconnaissance du droit d'association en HLM et tenu la plus grosse manifestation de locataires de HLM – 700 personnes – devant l'Assemblée nationale et devant le congrès du Regroupement des offices d'habitation du Québec.

En 1998, après trente années d'existence, la SHQ a émis pour la première fois une directive demandant aux offices d'habitation de reconnaitre, de financer et de consulter les associations. À l'époque, on espère une « véritable révolution tranquille dans les HLM ». En donnant la chance aux locataires qui le souhaitent de s'impliquer activement dans la gestion de leur immeuble, on vise l'amélioration de la qualité des services. En favorisant cette implication, on contribue à donner une image plus positive du logement public aux yeux des politiciens et politiciennes et de la population. Finalement, les locataires qui s'engagent sont revalorisé·e·s et retrouvent ainsi leur dignité.

Malgré ce premier gain, des locataires constatent à la dure que des offices d'habitation font fi de la directive administrative car celle-ci n'a pas force de loi. La FLHLMQ repart donc à l'offensive pour que le droit d'association des locataires soit inscrit dans la Loi sur la Société d'habitation du Québec.

En avril 2002, sous l'impulsion de la ministre péquiste Louise Harel qui procède à des fusions municipales, la Loi sur la Société d'habitation du Québec est modifiée pour inclure deux nouveaux droits pour les locataires de HLM :

L'objectif est de changer le visage des HLM. Comme on le souhaitait, cette reconnaissance légale de la participation des locataires a effectivement facilité la mobilisation citoyenne dans la gestion des HLM. Plus de 300 associations et 70 comités consultatifs de résidents et résidentes sont actifs à travers les 108 offices d'habitation du Québec. Malheureusement, près d'une quarantaine d'offices n'ont toujours pas de CCR et contreviennent à la loi de la SHQ. Il est plus facile d'obtenir un changement législatif que d'obtenir un véritable changement d'attitude sur le terrain. Encore aujourd'hui, beaucoup de personnes actives craignent de subir des représailles : peur de perdre leur logement, peur de déplaire aux administrateurs et administratrices.

Même si occuper les espaces démocratiques reste un défi, la participation citoyenne en HLM est exemplaire. Ainsi, les associations de locataires et les CCR sont au cœur de 73 % des pratiques d'action communautaire[10]. Dans les milieux pour personnes âgées ou pour les milieux famille, les associations organisent l'entraide, des cuisines collectives, des clubs de petits déjeuners, des repas communautaires, des bingos, etc. Contrairement à une croyance populaire qui peut laisser croire que les coopératives et les OBNL misent plus sur la participation citoyenne, des milliers de bénévoles font vivre un vaste réseau d'entraide et de solidarité dans le parc public de logements.

En 2020, l'Entente Canada-Québec sur le logement (ECQL) met à la disposition de la SHQ un montant de 3,6 milliards $ de fonds fédéraux pour soutenir ses propres plans et priorités. Les locataires de HLM ont obtenu, par leur mobilisation, un gain historique quant aux sommes réservées à la rénovation et à la modernisation des leurs immeubles et de leurs logements.

Pendant quatre semaines, grâce à la complicité d'une douzaine d'associations et des CCR de Montréal, de Trois-Rivières, de Gatineau, de Joliette, etc., des dizaines de bannières « SVP, rénovez nos HLM ! » et « Mon HLM est coté E » ont décoré les balcons de gros immeubles et attiré l'attention des médias. À la veille d'une manifestation devant les bureaux de la ministre des Affaires municipales Andrée Laforest à Québec, le 23 novembre 2022, cette dernière annonce qu'elle allait utiliser 2,2 milliards $ de l'ECQL pour poursuivre la modernisation des HLM du Québec.

Cet exemple illustre bien le niveau d'organisation et de mobilisation qui existe dans le parc des HLM, notamment grâce aux structures de participation gagnées de dures luttes par ceux et celles qui y habitent.

Rappelons également que si le Québec est une des seules provinces au Canada où les loyers des HLM sont toujours à 25 % des revenus, c'est exclusivement grâce la mobilisation des locataires de HLM. En 1996, ils ont fait reculer le gouvernement péquiste de Lucien Bouchard qui voulait augmenter de 25 % à 30 % de leur revenu le coût des loyers.

Ce gain bénéficie, encore de nos jours, aux locataires de HLM, mais également aux locataires des coopératives et des OBNL qui ont des suppléments au loyer (PSL)[11]. Depuis les années 2000, les PSL ont été financés par les gouvernements successifs pour permettre à certains locataires admissibles à un HLM de bénéficier d'une aide au loyer dans leur logement privé ou dans leur coopérative. L'attribution des PSL et le calcul de la subvention sont encadrés par les mêmes règlements. Ainsi, un gain pour les locataires de HLM est aussi un gain pour les bénéficiaires du PSL.

Lorsque le gouvernement fédéral conservateur de Bryan Mulroney a annoncé, en février 1993, la fin de la construction de nouveaux HLM au Canada, nous ne soupçonnions pas toutes les conséquences à long terme de cette décision.

Trente ans plus tard, nous évaluons que si la construction avait continué au même rythme, nous aurions 80 000 HLM de plus au Québec[12]. Les 30 000 ménages actuellement inscrits sur les listes d'attente auraient un HLM et les 49 895 personnes qui consacrent plus de 80 % de leur revenu au paiement du loyer auraient la perspective d'avoir un HLM plutôt que de craindre l'itinérance[13].

Les délais d'attente beaucoup trop longs pour obtenir un logement – 70,8 mois à Montréal, 43,4 mois à Magog, 27,1 mois en l'Outaouais, 24,3 mois à Rimouski, etc.[14] – ont convaincu des dizaines de milliers de ménages en difficulté de l'inutilité de s'inscrire à la liste d'attente, même s'ils sont admissibles. Dans son dernier rapport, le Vérificateur général du Québec indique que jusqu'à 580 000 ménages[15] pourraient être admissibles à un HLM en raison des augmentations faramineuses de loyer des dernières années.

La pénurie de HLM a aussi influencé les politiques publiques quant à l'attribution des logements. D'un programme plutôt généraliste au début des années 1970, nous sommes passés, au début des années 1990, à un programme réservé aux seuls ménages ayant les plus faibles revenus et ayant souvent d'autres vulnérabilités.

Cette obligation de gérer la rareté a conduit les mieux intentionnés à sacrifier la mixité économique dans le parc public au profit d'objectifs plus pressants. Au début des années 2000, la FLHLMQ a mené campagne, en parallèle, pour obtenir des améliorations à la règlementation sur les loyers, pour favoriser le maintien des ménages ayant des revenus de travail au sein des HLM et pour exiger que les femmes victimes de violence conjugale aient un accès prioritaire aux HLM. Dans bien des villes, un HLM sur deux est ainsi octroyé à une femme victime de violence. Les HLM sont devenus, à raison, une alternative concrète pour fuir les féminicides tout en s'éloignant du modèle généraliste ouvert à tous et toutes.

Une étude récente sur les effets du logement social en fonction du profil des locataires et des modes de tenure[16] l'explique ainsi :

Il ne fait aucun doute que les HLM accueillent les personnes qui présentent le profil le plus défavorisé. Comme les locataires ne sont pas choisis par les Offices, mais plutôt sélectionnés sur la base de leur vulnérabilité, le processus d'admissibilité laisse peu de place à la discrimination. Il s'agit d'une caractéristique positive très importante des HLM, car elles sont souvent la seule option de logement permanent pour les personnes qui sont en grande difficulté.

En outre, les particularités du cadre bâti (c.-à-d. de grands ensembles à forte densité, surtout en milieu urbain), leur construction plus ancienne basée sur des « critères de modestie » (c.-à-d. faible insonorisation, laveuses et sécheuses partagées) et la concentration de personnes aux prises avec des difficultés psychosociales importantes en font des milieux propices à l'insécurité et aux conflits[17].

Sur le plan de la mobilité résidentielle, la rareté de la ressource empêche les locataires du parc public de pouvoir exercer leur liberté de choisir leur lieu d'habitation. Les déménagements sont quasiment impossibles. Les offices d'habitation peinent même à effectuer les transferts obligatoires pour cause de surpeuplement[18] ou pour des raisons urgentes de santé et de sécurité. Le surpeuplement, la promiscuité, le sentiment de ne pas pouvoir améliorer son sort deviennent des petites bombes à retardement dans certains ensembles immobiliers.

L'arrêt du développement des HLM a aussi contribué à invisibiliser les HLM qui, maintenant, souffrent de sous-financement chronique. L'entretien parfois négligé, le retard dans l'amélioration et la modernisation des immeubles ont causé et causent encore des problèmes de salubrité et de sécurité dans les HLM. En plus, les locataires vivent de la stigmatisation, portant parfois le double stigmate de l'aide sociale et du logement social.

Enfin, l'abandon du modèle HLM a aussi eu des impacts sur les autres tenures qui doivent jouer le rôle des HLM sans en avoir les moyens. Certains ménages en attente d'un HLM vont, par dépit, accepter de s'impliquer dans une coopérative d'habitation, même si, par exemple, ils n'ont aucun temps à consacrer à la gestion collective. C'est la gouvernance et la pérennité des coopératives qui en pâtissent.

Le Canada et le Québec sont pris avec une importante crise de l'abordabilité des logements. Non seulement il manque des logements mais surtout, il manque des logements à un loyer décent. Le FRAPRU publiait en 2023 sa 8e édition du Dossier noir sur la pauvreté et le logement[19] à partir des données du dernier recensement. Les logements vacants sont rares, surtout quand le loyer est inférieur à 1 000 $. Il faut dire que les loyers augmentent à un rythme effréné[20]. Le taux d'effort[21] des locataires à faible revenu ne cesse d'augmenter. Une conclusion s'impose : « Dans ces circonstances, l'augmentation de l'offre sans considération aux prix des loyers représente une fausse solution. Les nouveaux logements privés contribuent à pousser les prix vers le haut tout en étant inaccessibles aux locataires à faible et modeste revenus qui sont les plus touchés par la crise[22] ».

Pour répondre aux besoins des personnes les plus fragilisées par la crise et les plus éloignées du marché locatif privé, il faut développer une offre de logements où les loyers sont à 25 % des revenus. C'est la meilleure utilisation possible que nous pouvons faire des 5 839 suppléments au loyer (PSL) qui dorment actuellement à la SHQ[23]. En juillet 2023, La Presse rapportait déjà que 40 millions $ de fonds publics n'étaient pas utilisés à cause de la difficulté d'attribuer le PSL en dehors du logement public et du logement communautaire[24].

Ensuite, la crise du logement entraine une augmentation de la discrimination dans l'accès au logement. Certains locataires sont discriminés en fonction de leur origine[25], d'autres de leur genre[26] ou même de leur orientation sexuelle[27]. En matière de discrimination, les familles avec enfants, et en particulier les femmes cheffes de famille monoparentale, témoignent régulièrement de la difficulté à trouver un logement puisque même les logements 5 ½ sont annoncés comme « idéal pour un couple sans enfant[28] ». L'antidote à la discrimination reste l'encadrement de l'attribution des logements par un règlement. Le gouvernement n'a ni le pouvoir ni la volonté d'imposer des règles d'attribution non discriminatoires aux locateurs privés. Il peut au mieux espérer que les propriétaires respectent la Charte des droits et libertés. L'expérience montre que malgré les messages et les enquêtes de la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, la discrimination perdure dans le privé. À l'opposé, l'octroi de fonds publics permet l'ajout de conditions comme celle d'utiliser le règlement sur l'attribution qui est en vigueur dans les HLM.

Les embûches à la construction de logements sociaux ont été largement montrées du doigt pour justifier la difficulté de construire vite et bien afin de résorber la crise. Par exemple, le « pas dans ma cour » et le manque de terrains disponibles sont régulièrement mis de l'avant. Pourtant, les offices d'habitation et les municipalités possèdent plus de 2 800 ensembles immobiliers situés sur des terrains publics, parfois dans des endroits très stratégiques. Certains de ces ensembles pourraient être densifiés rapidement[29]. Puisque les conseils d'administration sont composés d'une majorité de représentantes et représentants des municipalités, il ne devrait pas être compliqué de réserver ces sites à la densification pour y développer plus de logements sociaux quand c'est possible.

Les offices d'habitation sont en train de finaliser un processus d'optimisation en fusionnant les plus petits offices. En janvier 2025, il y a 108 offices d'habitation contre 538 en 2017. Trente de ces offices sont aussi des centres de services régionaux qui assurent « l'ensemble des services permettant de suivre l'état des immeubles dont ils ont la responsabilité et d'y faire réaliser les travaux majeurs nécessaires avec les budgets de remplacement, d'amélioration et de modernisation (RAM)[30] ». Il existe donc une infrastructure ancrée dans les municipalités régionales de comté (MRC) et les villes qui a déjà l'expertise d'un entrepreneur et qui pourrait mutualiser les plans et devis, fidéliser des professionnels de la construction pour optimiser les coûts.

Finalement, on devrait tout de suite améliorer la recette en prévoyant dès le début la participation des locataires et des collectivités dans les projets à construire. Si la participation démocratique des locataires à la gestion a été une lutte de tous les jours, elle est maintenant bien ancrée et même enchâssée dans la loi de la SHQ. Elle sert même de source d'inspiration aux OBNL qui entament un processus de mutualisation et de regroupement.

Alors, même si cela semble tentant de vouloir « sortir de la boîte », la SHQ devrait plutôt miser sur ce qui fonctionne déjà et l'améliorer. En mai 2025, l'Association des groupes de ressources techniques (AGRTQ) publiait une étude[31] démontrant sans équivoque que les investissements dans la construction et l'adaptation de logements sociaux et communautaires avaient d'importants effets sociaux et économiques. Le président de l'AGRTQ, Ambroise Henry, déclarait lors du dévoilement de l'étude que « dans une chaîne, c'est le maillon le plus faible qu'il faut réparer si on ne veut pas que la chaîne brise ». Les locataires inscrits sur les listes d'attente des offices sont ce maillon à consolider. Un nouveau programme HLM qui ciblerait ces ménages aurait un effet domino sur l'ensemble des besoins en logement. Résorber la crise du logement ne rime donc pas avec une construction massive de tous les types de logements, mais plutôt une concentration des investissements publics vers des logements publics qui seront abordables dès le jour 1 et pour toujours !

Par Patricia Viannay et Robert Pilon, respectivement coordonnatrice et organisateur communautaire de la Fédération des locataires d'habitations à loyer modique du Québec (FLHLMQ)